Sumber: indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au
Tenaga surya akan menjadi titik fokus transisi energi di Indonesia. Foto oleh Bank Pembangunan Asia dari Flickr.
16 NOVEMBER 2023
Kemitraan Transisi Energi yang Berkeadilan (JETP) Indonesia adalah dana sebesar US$20 miliar yang ditujukan untuk investasi energi ramah lingkungan selama tiga hingga lima tahun ke depan. Indonesia menandatangani perjanjian dengan Kelompok Mitra Internasional – yang dipimpin oleh Amerika Serikat dan Jepang – pada KTT G20 pada tahun 2022.
Sebagai bagian dari kewajibannya berdasarkan kerangka ini, Indonesia merilis Rencana Investasi dan Kebijakan Komprehensif (CIPP) yang merinci peta jalan untuk mencapai puncak emisi pada tahun 2030 dan menjadi net zero pada tahun 2050.
Berdasarkan skenario yang dimodelkan dalam CIPP, tenaga surya diharapkan menjadi sumber listrik baru yang besar di Indonesia. Sektor ini perlu bertumbuh pesat dari 00,1% pembangkitan energi pada tahun 2022 menjadi 8% pada tahun 2030. Panas bumi, pembangkit listrik tenaga air, dan bioenergi juga perlu bertumbuh pesat. Listrik yang dihasilkan oleh segala bentuk energi terbarukan diperkirakan akan meningkat dari 13% pada tahun 2022 menjadi 44% pada tahun 2030.
Seiring dengan semakin banyaknya energi terbarukan yang mulai digunakan, batu bara secara bertahap akan dihapuskan namun akan tetap menjadi sumber energi yang penting dalam jangka pendek.
Investasi swasta memerlukan reformasi pasar
Untuk mencapai tujuan ambisius ini, sektor swasta akan memainkan peran utama dalam pembiayaan proyek dan pembangunan. Indonesia dan perusahaan listrik milik negara, PLN, tidak memiliki rekam jejak yang baik dalam mendorong pengembangan energi terbarukan oleh sektor swasta, khususnya tenaga angin dan surya. CIPP merekomendasikan sejumlah reformasi yang berorientasi pasar untuk mempercepat proses ini dan memastikan bahwa keadaan akan berbeda saat ini.
Salah satu reformasi penting melibatkan harga batu bara. Karena Indonesia memiliki cadangan batu bara yang besar, pemerintah membatasi harga jual batu bara ke pembangkit listrik dalam negeri, yang umumnya di bawah harga pasar. Karena batu bara adalah sumber utama pembangkit listrik di Indonesia, pengendalian harga bahan bakar ini akan mengurangi biaya pembangkitan dan membantu menjaga biaya eceran listrik tetap rendah.
CIPP berupaya keras agar batasan harga ini dihapuskan, dan agar batubara dapat dibeli dan dijual di dalam negeri sesuai harga pasar sebenarnya. Alasannya adalah semakin mahal harga batubara, maka batubara tersebut kurang menarik sebagai sumber pembangkit listrik.
Reformasi kedua menargetkan model bisnis PLN. Di Indonesia, harga yang dibayar konsumen per kWh listrik bersifat tetap tergantung pada jenis pelanggan dan layanannya, dan biasanya tidak berubah meskipun pengeluaran PLN meningkat. Hal ini berarti PLN sering kali mengalami kerugian tahunan yang besar, dan pemerintah menutupi kerugian tersebut melalui berbagai cara, termasuk subsidi.
Ini memang disengaja. Sama seperti pembatasan harga batu bara, tujuannya adalah untuk memastikan bahwa biaya yang lebih tinggi tidak dibebankan kepada konsumen. CIPP menyerukan PLN untuk menghapuskan sistem ini dan mengadopsi "model pendapatan berwawasan ke depan" yang lebih memperhitungkan biaya sebenarnya dari pembangkitan listrik. Reformasi seperti ini hampir pasti mengharuskan konsumen membayar harga yang lebih tinggi.
Reformasi ketiga melibatkan peran PLN dalam investasi swasta dan pengembangan energi terbarukan. PLN memiliki dan mengoperasikan sistem transmisi dan distribusi nasional di Indonesia, dan ketika pengembang swasta memasuki pasar Indonesia, mereka harus menjual listriknya kepada PLN. Tidak ada pembeli lain karena PLN memonopoli distribusi. Oleh karena itu, sebelum lembaga keuangan setuju untuk membiayai proyek tersebut, pengembang biasanya harus mencapai Perjanjian Pembelian Listrik (PPA) dengan PLN yang menetapkan persyaratan dimana perusahaan utilitas akan membeli listrik.
CIPP memberikan sejumlah rekomendasi mengenai bagaimana PLN dapat menjadikan perjanjian ini (dan proses pengadaan secara umum) lebih “bankable” – yang berarti lebih menarik bagi lembaga keuangan komersial dan pengembang swasta. Tema utama dari rekomendasi ini adalah mengalihkan risiko yang lebih besar dari penjual (pengembang proyek) ke pembeli (PLN dan, pada akhirnya, pemerintah Indonesia), melalui berbagai mekanisme.
CIPP juga merekomendasikan agar PLN menangani langkah-langkah yang lebih menantang dalam pengembangan proyek, seperti studi kelayakan dan pembebasan lahan, dan kemudian menawarkan proyek untuk ditender kepada pengembang setelah sebagian besar kerja keras telah selesai. Hal ini, bersama dengan ketentuan 'pengurangan risiko', tentunya akan membuat proyek lebih menarik bagi investor dan pengembang swasta. Namun apakah hal ini mampu dan ingin dilakukan oleh PLN, dan apa yang mereka harapkan sebagai imbalannya, masih menjadi pertanyaan lain.
CIPP mempunyai visi untuk memobilisasi pendanaan swasta untuk mengembangkan energi terbarukan dalam skala besar dengan menggunakan gabungan alat pasar konvensional. Negara diminta untuk 'mengurangi risiko' sebagian dari investasi ini, dan PLN diperkirakan akan berkembang menjadi perusahaan komersial konvensional. CIPP memperkirakan bahwa Indonesia akan membutuhkan investasi sebesar $96 miliar pada energi terbarukan dan perbaikan jaringan listrik antara saat ini hingga tahun 2030, dan peningkatan tarif terhadap konsumen akan membantu membiayai percepatan pembangunan ini.
Penyesuaian harga listrik dengan biaya produksi dimaksudkan untuk memberikan informasi yang lebih baik dalam pengambilan keputusan investasi, perencanaan dan pengadaan jangka panjang serta menjadikannya lebih responsif terhadap kondisi pasar. Karena teknologi seperti tenaga surya semakin murah untuk dibangun dan dioperasikan, dalam pasar yang kompetitif, sinyal harga secara alami akan mengalihkan investasi ke energi terbarukan karena lebih murah dibandingkan batu bara.
Agar rencana ini dapat berjalan sesuai harapan, sektor energi Indonesia harus dibuat berfungsi lebih seperti pasar yang efisien dan kompetitif. Inilah sebabnya CIPP berusaha keras untuk menghapus batasan harga batubara. Jika pembangkit listrik dalam negeri dapat terus memperoleh batubara dengan harga di bawah harga pasar karena intervensi pemerintah, maka harga tidak akan berguna sebagai sinyal karena tidak mencerminkan realitas perekonomian.
Politik mungkin mengalahkan pasar
Secara historis, sinyal harga yang ditetapkan oleh pasar belum terlalu efektif di sektor energi Indonesia. Faktanya, salah satu tujuan eksplisit kebijakan energi di Indonesia adalah untuk melindungi konsumen dari biaya pembangkitan energi yang sebenarnya. Pemerintah Indonesia ingin menyediakan listrik kepada konsumen dengan harga yang rendah dan stabil, terlindung dari perubahan harga komoditas dan eksternalitas lainnya.
Kemampuan untuk membatasi harga batubara dalam negeri menarik bagi para pembuat kebijakan karena alasan ini. Pasca pandemi, ketika harga batu bara di seluruh dunia meroket, tagihan listrik di Indonesia tidak banyak bergerak. Hal ini terjadi karena PLN – dan, pada akhirnya, pemerintah – menanggung kerugian dan harga batu bara ditekan secara artifisial.
Pengendalian harga merupakan sebuah kebijakan yang sangat kuat dan tidak akan mudah menyerah begitu saja oleh pemerintah Indonesia. Mereka akan sangat menolak kerangka kebijakan apa pun yang mengharuskan konsumen menanggung peningkatan biaya operasional dan investasi karena implikasi politik dari kenaikan harga. Negara ini dilanda protes yang meluas ketika mencoba memangkas subsidi bahan bakar pada tahun 2022.
Menyerukan agar PLN dan struktur sektor energi Indonesia dirombak dan menjadi lebih responsif terhadap sinyal harga hanya dalam waktu tujuh tahun adalah visi yang sangat ambisius. Mengharapkan konsumen menanggung peningkatan biaya transisi energi sementara negara menanggung risiko pembangunan untuk mendorong lebih banyak investasi swasta bukanlah usulan yang menarik bagi pemerintah Indonesia.
Jelas sekali bahwa peta jalan investasi JETP ditulis dengan tujuan menjadikan sektor energi terbarukan di Indonesia lebih menarik bagi modal swasta. Yang kurang jelas adalah apakah rencana tersebut cukup mempertimbangkan realitas ekonomi politik di Indonesia dan kepentingan serta insentif para pemangku kepentingan utama seperti PLN sebagaimana adanya, dan bukan sebagaimana yang diharapkan oleh investor dan pasar global.
